Anayasa Değişikliklerinin Demokratik Niteliği ve Denetimi

d. Onay (yayım-ısdar) Safhası: Anayasa değişikliklerinin TBMM’de oylanması işlemiyle değişiklik süreci son bulmamaktadır. Zira değişikliğin onaylanması gerekmektedir. İşte onay, işleme son noktanın konulmasıdır. 1982 Anayasası, anayasa değişikliklerinin onaylanmasını bazı hallerde halk adına Cumhurbaşkanına, bazı hallerde doğrudan halkın kendisine bırakmıştır. Bu durum anayasa değişikliklerinin TBMM’de beşte üç ile üçte iki çoğunluk aralığında bir sayıyla kabul edilmesi ile üçte iki ve üzeri bir çoğunlukla kabul edilmesine bağlı olarak değişmektedir. Eğer anayasa değişikliği TBMM üye tamsayısının beşte üç-üçte ikiden az aralığında bir sayıyla kabul edilmişse (360-400) Cumhurbaşkanına bu anayasa değişikliğini onaylama-yayımlama yetkisi tanınmamıştır. Anayasa, bu halde ancak halkoyu ile kabul edilebilir. Eğer anayasa değişikliği TBMM üye tamsayısının üçte iki ve üzeri bir oyla kabul edilmiş ise, Cumhurbaşkanı bu değişikliği diğerinden farklı olarak onaylama-yayımlama yetkisine sahip bulunmaktadır. Bu halde anayasa değişikliği tamamlanmış olur. Bundan sonraki kısım yayım ve yürürlükle ilgilidir. Şu halde kısaca belirtilecek olursa, Cumhurbaşkanı TBMM üye tamsayısının üçte iki ve üzeri bir çoğunlukça kabul edilmiş bir anayasa değişikliğine isterse son noktayı koyabilir, dilerse bunu halkoyuna sunabilir; dilerse de TBMM’ye iade edebilir. Bu üç yetkinin haricinde herhangi bir yetkisi yoktur. Öte yandan Özbudun’u takip ederek burada bazı noktaları açıklığa kavuşturmaya çalışalım.(128) Buna göre anayasa değişikliğine ilişkin bazı tereddüt arz eden noktalar, Anayasa Mahkemesinin 5 Temmuz 2007 günlü kararıyla(129) açıklığa kavuşmuştur. Bunlardan ilki, Cumhurbaşkanının iadesi halinde aynen kabul için gerekli çoğunluğun ne olduğudur. Anayasa Mahkemesinin söz konusu kararına kadar Sayfa 99doktrinde egemen olan görüş, bu durumda üye tamsayısının üçte iki çoğunluğunun gerekli olduğu yolundaydı. Ancak Anayasa Mahkemesi bu görüşe katılmamıştır. Mahkemeye göre, Anayasanın 175. maddesinin 3. fıkrasındaki “Meclis geri gönderilen kanunu, üye tam sayısının üçte iki çoğunluğu ile aynen kabul ederse, Cumhurbaşkanı bu kanunu halkoyuna sunabilir” ifadesi, Meclisin üçte iki çoğunlukla kabul zorunluluğunu değil, sadece bu durumda Cumhurbaşkanı için bir tercih imkânı doğacağını ifade etmektedir: “Halkoyuna sunabilme, bir seçim hakkının varlığına işaret etmektedir. Seçim hakkının kullanımı üçte iki ile kabul koşuluna bağlanmış bir sonuçtur. Üçte iki ve üzeri bir çoğunlukla kabul edilen bir anayasa değişikliğinin halkoyuna sunulması ortadan kalkmakta, bu çoğunluğun sağlanamaması durumunda uygulanacak kural 175. maddenin dördüncü fıkrasında yer almaktadır. Buna göre, üçte ikiden az ve beşte üçten fazla bir çoğunlukla kabul edilen Anayasa değişiklikleri halkoyuna sunulmak zorundadır. Üçüncü fıkranın lafzındaki ‘üçte iki çoğunluğu ile kabul ederse’ ifadesi, başka çoğunluklarca da kabul edilme olanağının varlığına işaret eder. ‘Üçte iki çoğunluğu ile kabul ederse’ ifadesi, ‘ancak üçte iki çoğunluğu ile kabul edilebilir’ ifadesiyle mantıksal olarak özdeş değildir. Bu ifade, üçüncü fıkradaki ‘sunabilir’ yüklemine bağlanmış bir koşul olduğundan, bunu ‘ancak üçte iki çoğunluğu ile kabul edilebilir’ biçiminde bir önermeye dönüştürmek olanaksızdır.” Zaten, 175. maddenin 1. fıkrası, anayasayı değiştirme çoğunluğunun beşte üç olduğunu belirtmektedir. Anayasa Mahkemesinin bu yorumu ile Cumhurbaşkanının iade yetkisi, güçleştirici olmaktan çıkmış ve sadece geciktirici bir yetkiye dönüşmüştür. Bunun, Anayasa değişikliklerini kolaylaştırmayı amaçlayan 1987 değişikliğinin ruhuna uygun bir yorum olduğu söylenebilir. Anılan Anayasa Mahkemesi kararında ele alınan diğer bir husus, Anayasanın öngördüğü kabul çoğunluğunun, anayasa değişikliği sürecinin hangi aşamalarında araması gerektiğidir. Anayasa değişikliklerinin görüşülmesinde, teklifin maddelerine geçilmesinin oylanması, birinci görüşmede maddelerin oylanması, birinci görüşmeden 48 saat sonra yapılacak olan ikinci Sayfa 100görüşmede maddelerin oylanması ve teklifin tümünün oylanması gibi dört farklı oylama söz konusudur. Anayasa Mahkemesine göre, “teklifin maddelerine geçilmesi için gerekli oylama çoğunluğu, Anayasanın 96. ve İçtüzüğün 146. maddelerinde öngörülen basit çoğunluktur.” Anayasa, değişiklik tekliflerinin iki defa görüşüleceğini, dolayısıyla iki defa oylanacağını öngörmüştür. “Teklifin maddelerine geçilmesi oylamasında nitelikli çoğunluk koşulunun aranması, Anayasanın 175. maddesinin birinci fıkrasında ve İçtüzük kurallarında belirtilen ‘iki defa görüşülme’ ve ‘iki defa oylama’ biçimindeki zorunluluğu etkisiz kılarak işletilmemesine neden olabilecektir… Maddelere geçilme aşamasının zorlaştırılarak bu olanağın ortadan kaldırılması Anayasa koyucunun iradesine aykırılık oluşturur”. Benzer şekilde, “birinci görüşmenin ardından yapılacak oylamalarda yeterli çoğunluğu sağlayamayan maddelerin reddedilmiş sayılması, ikinci bir görüşmeyi engelleyici bir yoruma geçerlilik tanınması anlamına gelir. Oysa İçtüzüğün 94. maddesinin ikinci fıkrasına göre birinci görüşmede gerekli çoğunlukla kabul oyu alamayan bir madde, ancak ikinci görüşmede de gerekli çoğunlukla kabul oyu alamamışsa reddedilmiş olur”. Buna göre, Anayasanın 148. maddesindeki oylama çoğunluğundan “ikinci görüşmelerdeki maddelere ilişkin oylama ile teklifin tümü üzerinde yapılacak son oylamadaki çoğunluğun anlaşılması gerekmektedir”. Görülüyor ki Anayasa Mahkemesinin bu yorumu makul ve Anayasanın sözüne ve ruhuna uygundur. Burada Anayasa değişiklikleri sürecinde veto mekanizmasının varlığının anayasayı sert anayasa olarak kabul edilmesini gerektiren unsurlar arasında yer aldığı belirtilmelidir. Anayasa değişiklikleri hakkında kanunlar bakımından Cumhurbaşkanının geri gönderme süreci, ilk kez 1982 Anayasası’yla getirilmiştir. Cumhuriyet Dönemindeki diğer anayasalarında Cumhurbaşkanının anayasa değişikliklerine dair kanunları tekrar görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine iade etme yetkisi bulunma-Sayfa 101maktadır. Dolayısıyla 1924(130) ve 1961(131) Anayasalarında bütçe kanunlarının yanı sıra anayasa değişiklikleri hakkındaki kanunların da tekrar görüşülmek üzere Meclise geri gönderilmesi mümkün değildi. 1982 Anayasasının düzenlemelerine göre ise sadece bütçe kanunları geri gönderilemez.(132) Bu durum, daha önceki anayasalarda da geçerliydi. Netice olarak Cumhuriyet dönemi anayasaları içerisinde anayasa değişiklikleri hakkındaki kanunların tekrar görüşülmek üzere TBMM’ne geri gönderilmesi yolunu açan ilk anayasa 1982 Anayasasıdır. Zira bu Anayasanın 175’inci maddesinin üçüncü fıkrasında yer alan düzenlemelerinde; “Cumhurbaşkanı Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunları, bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderebilir.” hükmüne yer verilmiştir. Daha önceki anayasalardan farklı olarak 1982 Anayasası, anayasa değişiklikleri hakkındaki kanunların tamamlanması sürecini Cumhurbaşkanı ile halk arasında paylaştırmıştır.(133) Zira Anayasa değişiklikleri hakkındaki kanunların tamamlanması süreci Cumhurbaşkanının ‘yayımlama’ tasarrufuyla nihayete erebileceği gibi, ‘halkoyunun neticesine göre’ de nihayete erebilir. Yukarıda izah edildiği üzere bu hususlar kabul sayılarına göre farklı-Sayfa 102lık gösterir. Cumhurbaşkanının Anayasa değişiklikleri hakkında kanunlar üzerindeki yetkisinin “onay” olduğu yaygın bir ifade şeklidir. Oysa daha önce de açıklandığı üzere, Anayasa metninde bu yönde bir ibare yer almamaktadır. Mamafih Anayasada Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinin düzenlendiği, “görev ve yetkiler” başlıklı 104’üncü(134) maddede ve “anayasanın değiştirilmesi, seçimler ve halkoylamasına katılma” başlıklı 175’inci(135) maddede “onaylama” ibaresi değil, “yayımlama” ibaresi tercih edilmiştir. Bu tercih bir tesadüf eseri olmayıp bilinçlidir. Zira her şeyden evvel Cumhurbaşkanı Türkiye Büyük Millet Meclisinin noteri değildir. Hakeza Cumhurbaşkanlığı bir noterlik mercii de değildir. Milli iradenin en temel tezahür yeri olan TBMM’de kabul edilen bir kanunun onaylanması değil, cumhurun-halkın başı olan devlet başkanı tarafından halka duyurulması-ilan edilmesi söz konusu olabilir. Bu nedenle Cumhurbaşkanının Anayasa değişiklikleri hakkındaki kanunlar dahil olmak üzere kanunlarla ilgili tasarrufu “onay”lama niteliğinde değil yayımlama veya daha eski ifade şekliyle ısdar niteliğindedir. 1921 Anayasası, yumuşak anayasa -hatta adi bir kanun olarak kabul edilmesi gerektiği- olduğu için haliyle veto mekanizmasına yer vermeyen bir metindir. 1876 Kanun-ı Esasi ise, mutlak vetoya yer veren bir anayasadır.(136) Sayfa 103Veto: Geciktirici vetoda değişiklik aynı oy oranıyla tekrar kabul edilebilir. Güçleştirici vetoda ise değişikliğin kabulü daha yüksek bir oy oranına ulaşılması hâlinde mümkündür. Mutlak vetoda değişiklik veto edilmekle gündemden tamamen kalkar.(137) Askıya alıcı vetoda yargı tarafından iptal edilen değişiklik parlamentoda daha yüksek bir sayı ile tekrar kabul edilebilir. Evvela, Anayasa değişiklikleri dışındaki kanunlarla ilgili olmak üzere Cumhurbaşkanına tanınan güçleştirici veto nitelikli düzenlemelerin saklı olduğu belirtilmelidir.(138) Öte yandan Anayasa değişiklikleri hakkındaki kanunlar bakımından Cumhurbaşkanının geri gönderme yetkisi, mutlak ve güçleştirici veto niteliği taşımayıp, sadece geciktirici veto mahiyetindedir. Zira bu yönde olmak üzere Anayasa Mahkemesi kararı da mevcuttur.(139)