Anayasa Mahkemesinin 30/10/2014 Tarihli ve E: 2014/133, K: 2014/165… - Orijinal Metin

Favorilere ekle veya çıkar

Esas Sayısı : 2014/133

Karar Sayısı : 2014/165

Karar Günü : 30.10.2014

R.G. Tarih-Sayı : 10.1.2015-29232

İPTAL DAVASINI AÇAN : Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri M. Akif HAMZAÇEBİ, Engin ALTAY ve Muharrem İNCE ile birlikte 123 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU : 30.4.2014 günlü, 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 5. maddesiyle, 3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’na eklenen;

1- 8/A maddesinin beşinci cümlesinde yer alan “… Bakanlığın izni ile…” ibaresinin,

2- 8/İ maddesinin ikinci fıkrasının,

Anayasa’nın 7., 13., 35. ve 90. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemidir.

I- İPTAL ve YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ

Dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:

“…

III. ANAYASAYA ESAS BAKIMINDAN AYKIRILIK İDDİALARININ GEREKÇELERİ

a) 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 8/A maddesinde yer alan “...Bakanlığın izni ile...” ibaresinin Anayasaya Aykırılığı:

‘Yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüğü’ başlığı taşıyan madde ile

“MADDE 8/A- İl ve ilçelerin yeter gelirli tarımsal arazi büyüklükleri bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak bu Kanuna ekli (1) sayılı listede belirlenmiştir. Tarımsal araziler bu Kanuna ekli (1) sayılı listede belirlenen yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin altında ifraz edilemez, bölünemez. Tarımsal arazilerin bu niteliği şerh konulmak üzere Bakanlık tarafından ilgili tapu müdürlüğüne bildirilir. Yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin hesaplanmasında, aynı kişiye ait ve Bakanlıkça aralarında ekonomik bütünlük bulunduğu tespit edilen tarım arazileri birlikte değerlendirilir. Yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımları Bakanlığın izni ile satılabilir. Bilimsel gelişmeler ve günün koşullarına göre bu Kanuna ekli (1) sayılı listede Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile değişiklik yapılabilir.” hükmü getirilmiştir.

Söz konusu madde ile il ve ilçelerin yeter gelirli tarımsal arazi büyüklükleri bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak 1 sayılı listede belirlenmiştir. Tarımsal araziler “1” sayılı listede belirlenen yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin altında ifraz edilemeyecek, bölünemeyecektir. Tarımsal arazilerin bu niteliği şerh konulmak üzere Bakanlık tarafından ilgili tapu müdürlüğüne bildirilecek, yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin hesaplanmasında, aynı kişiye ait ve Bakanlıkça aralarında ekonomik bütünlük bulunduğu tespit edilen tarım arazileri birlikte değerlendirilecektir. Yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımları ise Bakanlığın izni ile satılabilecektir. Bilimsel gelişmeler ve günün koşullarına göre “1” sayılı listede Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile değişiklik yapılabilmesi de madde ile düzenlenmiştir. Yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüğü ise, bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak il ve ilçelerin “ 1 sayılı listede” belirlenen yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerini ifade etmektedir.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, bu kanunun amacı toprağın korunması, geliştirilmesi, tarım arazilerinin sınıflandırılması, asgari tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin belirlenmesi ve bölünmelerinin önlenmesi, tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazilerin çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlayacak usul ve esasların belirlenmesi olarak düzenlenmiştir. Bununla birlikte, kanunun 8/A maddesinin beşinci cümlesinde yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının Bakanlığın izni ile satılabileceği yönünde hüküm getirmiş olması kanunu amacından saptırmıştır.

Bununla birlikte bu düzenleme, Anayasanın 7. maddesinde yer alan yasama yetkisinin devredilmezliği kuralına da aykırıdır. Anayasanın 7. maddesine göre yasama yetkisini ‘Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisi kullanır’ ve ‘bu yetki devredilemez’. Oysa kanunun 8/A maddesinin beşinci cümlesinde yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının Bakanlığın izni ile satılabileceği hükmü, mülkiyet hakkı gibi, temel hak ve özgürlükleri doğrudan sınırlayıcı sonuçlar doğurabilecek bir konuda T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı’na hukuksuz, çerçevesi belli olmayan sınırsız yetki vermek anlamına gelmektedir.

Anayasa Mahkemesinin yerleşmiş içtihatlarına göre, “ yasada temel kurallar konmadan, ölçüsü ve sınırları belirlenmeden yürütme organına yetki verilmesi Anayasanın 7. maddesine aykırı düşer.” Kanunun ilgili hükmü ile yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının satışına karar verilmesi ile ilgili hiç bir sınırlamaya gidilmemiş bu konuda takdir tamamen Bakanlığa bırakılmıştır. Gerçekten de T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının satışına istediği şartlarda karar verebilecektir. Bu arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının satışının hangi koşullarda yerine getirileceği, hangi durumlarda Bakanlığın takdir hakkını kullanacağı ve satıştan maliklerin ne ölçüde faydalandırılacağı belirlenmediği için 8/A maddesinin beşinci cümlesi ile yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının Bakanlığın izni ile satılabileceği hükmünde yer alan ‘Bakanlığın izni ile’ ibaresi, yasama yetkisinin devri niteliğindedir ve Anayasanın 7. maddesine aykırıdır. İptal edilmelidir.

Bununla birlikte, Anayasanın 35. maddesinde herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu kabul edilmiş, bu hakkın ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceği, toplum yararına aykırı kullanılamayacağı belirtilmiştir. Buna göre mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olmayıp, kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlama yapılabilecektir. Ancak bu sınırlamalar Anayasanın 13. maddesinde yer alan güvencelere aykırı olamaz. Anayasanın 13. maddesine göre temel hak ve özgürlüklere yönelik sınırlamalar, demokratik toplum düzeninin ve laik cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı gibi hak ve özgürlüklerin özlerine de dokunamaz. Hukuk devletinin bir gereği olan “ölçülülük” ilkesi yasa koyucu için bağlayıcıdır. Bu ilke, Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında vurgulandığı gibi “elverişlilik”, “gereklilik” ve “orantılılık” ilkelerini içerir. “Elverişlilik”, getirilen kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, “gereklilik”, getirilen kuralın, ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve “orantılılık” ise, getirilen kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade eder.

Mülkiyet hakkı, demokratik hukuk devletinin vazgeçilmez unsurlarından biri olup tüm bireyler açısından mümkün olan en geniş şekilde güvence altına alınmalıdır. Diğer taraftan, T.C. Gıda Tarım ve Hayvancılık Bakanlığı yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının satışına istediği şartlarda karar verebilecek olması, bu arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının satışının hangi koşullarda yerine getirileceği, hangi durumlarda Bakanlığın takdir hakkını kullanacağı ve satıştan maliklerin ne ölçüde faydalandırılacağı kanunda belirlenmediği için, mülkiyet hakkına getirilecek sınırlamalar hukuka aykırı olacaktır. Özellikle kamu otoriteleri, kamu yararı amacı ile dahi olsa, ekonomik ve sosyal politikaları yerine getirirken yetkilerini ölçüsüz, sınırsız ve hukuka aykırı bir biçimde kullanamaz. Aksi halde mülkiyet hakkı ihlal edilir ve Mülkiyet hakkının korunması ve kamu yararı arasında gözetilmesi gereken adil denge zarar görür. Bu niteliği ile itiraz konusu kural, kişisel yarar ile kamu yararı arasındaki dengeyi bozarak, mülkiyet hakkının ölçüsüz biçimde sınırlandırılmasına, hakkın özüne dokunarak kullanılamaz hale gelmesine yol açacak niteliktedir. Açıklanan bu nedenlerle, kanunun 8/A maddesinin beşinci cümlesinde yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının Bakanlığın izni ile satılabileceği hükmünde yer alan ‘Bakanlığın izni ile’ ibaresi, Anayasanın 13. maddesini ve 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkını ihlal etmiştir. Bu nedenle iptal edilmelidir.

b) 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 8/İ maddesinin ikinci fıkrasının Anayasaya Aykırılığı

‘Önalım hakkı’ başlığı taşıyan madde ile

“MADDE 8/İ- 8/C maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca aile malları ortaklığı veya kazanç paylı aile malları ortaklığı kurulduğu takdirde, ortaklardan birinin payını üçüncü bir kişiye satması hâlinde, diğer ortaklar önalım hakkına sahiptir.

Tarımsal arazilerin satılması hâlinde sınırdaş tarımsal arazi malikleri de önalım hakkına sahiptir. Tarımsal arazi, sınırdaş maliklerden birine satıldığı takdirde, diğer sınırdaş malikler önalım haklarını kullanamaz. Önalım hakkına sahip birden fazla sınırdaş tarımsal arazi malikinin bulunması hâlinde hâkim, tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş arazi malikine önalıma konu tarımsal arazinin mülkiyetinin devrine karar verir.

Önalım hakkının kullanılmasında Türk Medenî Kanunu hükümleri uygulanır.” hükmü getirilmiştir.

Kanunun 8/İ maddesinin birinci fıkrası ile mirasçılar arsında aile malları ortaklığı veya kazanç paylı aile malları ortaklığı kurulması halinde tarımsal işletmeye ait tarım arazilerinin bölünmesini önlemek amacıyla diğer ortaklara önalım hakkı tanınmaktadır. Anılan maddenin ikinci fıkrası uyarınca Türk Medeni Kanununa göre önalım hakkına sahip ortakların bu haklarını kullanmaması halinde sınırdaş arazi maliklerine de önalım hakkı tanınmıştır. Buna müteakip tarımsal arazi, sınırdaş maliklerden birine satıldığı takdirde, diğer sınırdaş malikler önalım haklarını kullanamayacak ve önalım hakkına sahip birden fazla sınırdaş tarımsal arazi malikinin bulunması halinde hâkim, tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş arazi malikine önalıma konu tarımsal arazinin mülkiyetinin devrine karar verecektir. İkinci fıkradaki bu düzenlemeler Türk Medeni Kanunu’nun 732. ve 736. maddeleri arasında düzenlenmiş olan önalım hakkının düzenleme amacıyla tamamen çelişir niteliktedir.

Öncelikle belirtmek gerekir ki, önalım hakkı; müşterek mülkiyete tabi taşınmazdaki bir hissenin üçüncü bir kişiye satılması halinde, hissesi bulunan hissedarların veya sözleşme ile bu hak kendisine tanınan kişilerin, satışa konu taşınmazı, belirli bir süre içerisinde diğer alıcılara nazaran öncelikli satın alma hakkıdır ve ayni ve yenilik doğurucu bir haktır. Müşterek mülkiyette karşımıza çıkan bu düzenlemenin amacı ise, paydaşlar arasına yabancı bir kişinin girmesine genel olarak engel olmaktır. Kanunun 8/İ maddesinin birinci fıkrası ile mirasçılar arasında aile malları ortaklığı veya kazanç paylı aile malları ortaklığı kurulması halinde tarımsal işletmeye ait tarım arazilerinin bölünmesini önlemek amacıyla diğer ortaklara önalım hakkı getirilmiş olması Türk Medeni Kanunu’nun öngördüğü önalım hakkı ile tamamen uyumlu bir düzenleme olmakla birlikte, iptalini istediğimiz 8/İ maddesinin ikinci fıkrası uyarınca sınırdaş arazi maliklerine de önalım hakkının tanınmış olması, önalım hakkının düzenlenme amacına tamamen aykırıdır.

Paylı mülkiyet konusu taşınmazın paydaşlarından birinin, payını üçüncü şahsa satması durumunda, diğer paydaşlara, satılan bu payı aynı şartlarla, tek taraflı varması gerekli bir irade açıklamasıyla satın alabilme yetkisi veren yenilik doğurucu hak olan yasal önalım hakkının hukukî kaynağı kanundur. Yasal önalım hakkı sadece taşınmazlar üzerindeki paylı mülkiyette söz konusu olup, paylı taşınmaz mülkiyetinde, her paydaşın aslında hem önalım hakkı sahibi, hem de önalım hakkı yükümlüsüdürler. Paydaşlardan biri; payını veya payından bir bölümünü üçüncü bir kişiye satması halinde önalım hakkı yükümlüsü, diğer paydaşlardan birinin payını satması halinde önalım hakkı sahibi olmaktadır. Yasal önalım hakkı, üçüncü kişilere karşı tapu siciline herhangi bir şerhe gerek kalmadan etkili olur. Kanun koyucunun buradaki amacı; paydaşlar arasına istenmeyen kişilerin girmesini önlemek, payları mümkün olduğu ölçüde bir veya birkaç paydaş elinde toplayarak, ekonomik olmayan ve paydaşlar arasında anlaşmazlıklara neden olan paylı mülkiyet ilişkisini sona erdirmektir. Oysa 8/İ maddesinin ikinci fıkrası uyarınca sınırdaş arazi maliklerine de önalım hakkının tanınmış olması, paydaşlar arasındaki ihtilafları çözüp paydaşlardan birinde tarım arazisinin toplanmasını öngörmekten ziyade, ehil paydaşın veya mülk sahibinin malik olmasını engelleyecektir. Çünkü anılan hüküm gereğince paylı mülkiyet sona erdikten ve satım gerçekleştikten sonra dahi sınırdaş tarımsal arazi malikinin ön alım hakkının bulunması mülkiyet hakkının yine ihlali anlamına gelmekte olup, bu sefer alıcı ve mülk sahibi aleyhine yeni hukuka aykırı durumlar ortaya çıkması olasıdır.

Anayasanın 35. maddesinde herkesin mülkiyet hakkına sahip olduğu kabul edilmiş, bu hakkın ancak kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlanabileceği, toplum yararına aykırı kullanılamayacağı belirtilmiştir. Buna göre mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olmayıp, kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlama yapılabilecektir. Mülkiyet hakkı başkasının hakkına zarar vermeden ve getirilen hukuki sınırlamalara uyarak, hak sahibine, mülkiyet konusu eşyayı dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf imkânı veren ayni bir haktır.

Anayasanın 13. maddesinde, “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz” denilmiştir.

Anayasanın 90. maddesinin son fıkrası “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası antlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılı iddiasıyla Anayasa Mahkemesi’ne başvurulamaz. Usulüne yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası antlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hüküm içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası antlaşma hükümleri esas alınır” hükmü yer almaktadır.

Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmeye Ek 1 No’lu Protokolün 1. maddesi Mülkiyet hakkını garanti altına almaktadır. Mülkiyet hakkına getirilen korumada önce genel kural konularak hak belirlenmiş, ardından genel kurala getirilen kısıtlamalar ve bu kısıtlamaların hangi koşullarda hukukça meşru sayılacağı ortaya konmuştur. Buna göre; “her gerçek ve tüzel kişinin mal ve mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır.” denilerek çerçeve çizilmiştir. “Herhangi bir kimse, ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir” ifadesiyle de, korunması ve saygı gösterilmesi gereken mülkiyet hakkının, istisnai olarak ne koşullarda ve hangi yöntem izlenerek kısıtlanabileceği belirtilmiştir.

1 No’lu Ek Protokolün 1. maddesi, özel ve tüzel kişilere ait mal ve mülke Devlet tarafından yapılabilecek herhangi bir keyfi müdahaleye karşı korumaktadır. Öte yandan bu madde devlete özel ve tüzel kişilere ait olan mülkiyetleri yasalarda belirtilen koşullar altında kullanma ve hatta bu kişileri bunlardan mahrum etme hakkını da tanımaktadır. Sözleşme kurumlarının mülkiyet hakkına yapılacak olan herhangi bir müdahalenin genel veya kamu yararı sağlamak amacıyla yapılıp yapılmadığından emin olmaları gerekmektedir. Özellikle, kamu otoriteleri mülkiyetin kullanımını vergilerin veya diğer harçların veya ceza ödemelerinin uygulanmasını sağlamak amacıyla kontrol edebilir. Kamu yararı ile bireysel yarar arasındaki orantılılık ilkesini gözetmek üzere müdahalenin keyfi olmaması ve hukuka uygun bir şekilde yapılması gerekmektedir.

1 No’lu Ek Protokolün 1. maddesi gerçek kişiler arasındaki sözleşme temelindeki doğal ilişkiyi de dikkate almaktadır. Bu nedenle, bir mahkeme bireyin mülkünü başka birisine teslim etmesine hükmedebilir. Örneğin, sözleşmeler hukuku (uygulama sırasında mülke el konulması ve mülkün satılması), haksız fiil veya aile hukuku (miraslı malların, evlilik yoluyla elde edilmiş mülkün bölüşülmesi) ilgili uygulanabilecek yasalar genel olarak 1 No’lu Ek Protokolün 1. maddesinin kapsamı dışında kalmaktadır. Ancak, bireyler arasındaki mülkiyete ilişkin hukukî ilişkilerin etkisi belirlenirken sözleşme organlarının kanunun bir kişinin keyfi ve haksız olarak mülkünden mahrum bırakılarak bu mülkün başkasına devredilmesi şeklinde bir eşitsizlik yaratmadığı hususunda emin olması gerekmektedir. Bununla birlikte, belirli durumlarda, Devlet gerçek kişilerin hareketlerini düzenlemek için müdahalede bulunma yükümlülüğü altında olabilir. Neticede, 1 No’lu Ek Protokolün 1. maddesi genel olarak Devletlerin kendilerinin mülkiyet hakkına yapmış olduğu müdahalelerde veya üçüncü bir tarafın bunu yapmasına izin verdiği hallerde uygulanmaktadır.

Mülkiyetin korunması hakkı mutlak bir hak değildir. Bu hak 1 No’lu Ek Protokolün 1. maddesinde açıkça öngörülmüş kısıtlamalara tabidir. Mal ve mülk dokunulmazlığı hakkına müdahaleye şu durumlarda izin verilmektedir:

1- Kanun tarafından öngörülmüş olmalı,

2- Kamu yararını amaçlamalı

3- Demokratik bir toplumda gerekli olmalı,

Bu şartların hepsinin birlikte yerine getirilmiş olması gerekmektedir. Zira bu şartlardan birinin dahi yerine getirilmemiş olması Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin ihlal edildiği anlamına gelmektedir. Devlet mülkiyet hakkını sınırlandırırken bu şartlar çerçevesinde hareket ettiğini kanıtlamak mecburiyetindedir aksi halde müdahale haksız sayılır.

Mülkiyet hakkına müdahale öncelikle kanunilik ilkesine uygun olmalıdır. Mülkiyet hakkına yapılacak bir müdahale hukuk tarafından öngörülmüş olmalıdır. Müdahale, ister mülkiyet hakkından yoksun bırakma ister kullanımın kontrolü şeklinde olsun hukukilik ilkesi mutlaka aranmaktadır. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin amaçladığı hukuka uygunluğun sağlanması, yalnızca ulusal mevzuata uygunluk anlamına gelmemekte aynı zamanda, uluslararası hukuk kuralları ve (evrensel) hukuk devleti ilkesi de gözetilmelidir. Bununla birlikte mülkiyet hakkına yapılacak olan herhangi bir müdahalenin genel veya kamu yararı sağlamak amacı taşıması gerekir. Son olarak, Mal ve mülk dokunulmazlığı hakkına müdahale eden bir tedbirin meşru bir amacın gerçekleştirilmesi hedefiyle demokratik bir toplumda gerekli olması gerekmektedir. Bu tedbirin toplumun genel yararının gerekleri ve bireylerin temel haklarının gerekleri arasında adil bir denge gözetmesi şarttır. Böylesi adil bir denge bireysel mülk sahibinin “bireysel ve aşırı bir yük” altına sokulduğu durumlarda gerçekleşmiş olmayacaktır.

6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 8/İ maddesinin ikinci fıkrası sınırdaş tarımsal arazi maliklerine de önalım hakkı getirerek mülkiyet hakkını ihlal etmiştir. Bu düzenleme, ekonomik bakımdan güçsüz bulunan, diğer paydaşların paylarını karşılama kabiliyeti bulunmayan ve bu nedenle önalım hakkını kullanamayacak durumda bulunan mülk sahipleri aleyhine bir düzenlemedir. Burada ekonomik bakımdan zor durumda bulunan tarımsal arazi malikleri paylarını teker teker sınırdaş tarımsal arazi maliklerine devretmek zorunda kalacaklardır. Anılan kanun hükmü gereğince, aynı hukuka aykırılıklar sadece müşterek mülkiyette değil, münferit mülkiyet açısından da yaratılmıştır. Bu durum, mülkiyet hakkının kısıtlanmasında, hukuki olma, kamu yararını amaçlama ve demokratik bir toplumda gerekli olma koşullarına aykırıdır. Bu şekilde mal ve mülk dokunulmazlığı hakkına müdahale niteliği taşıyan bu düzenlemenin meşru bir amacın gerçekleştirilmesi hedefiyle demokratik bir toplumda gerekli olması lazım gelir. Bu tedbirin toplumun genel yararının gerekleri ve bireylerin temel haklarının gerekleri arasında adil bir denge gözetmesi şarttır. Böylesi adil bir denge mülk sahiplerinin bireysel ve aşırı yük altına sokulduğu durumlarda gerçekleşmiş olmayacaktır. Bu düzenleme ile tarımsal arazi malikleri önalım hakkını kullanmamaları durumunda sınırdaş arazi maliklerine mülklerinin devretmeye adeta mecbur bırakılmaktadır. Bu durumun toprağın korunması tarım arazilerinin bölünmesinin önlenmesi gibi bir genel kamu yararı bakımından getirildiğini iddia etmek güçtür, çünkü yasanın anılan hükmünün uygulanması halinde bundan mağdur olacak olan taraf yine küçük çiftçi aileleri ve tarımsal arazi malikleri olacaktır. Anayasanın “Toprak Mülkiyeti” başlıklı 44. maddesinde Devletin, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek amacıyla gerekli tedbirleri alacağı hükme bağlanmıştır. Anayasanın 35 inci maddesinde yer alan mülkiyet hakkının ancak kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceğine ilişkin hüküm nedeniyle de 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8 inci maddesinde değişiklik yapıldığı ileri sürülmüştür. Hâlbuki kanunun 8/İ maddesinin ikinci fıkrasındaki hükümlerle çiftçinin toprağını verimli şekilde işletmesi ve toprağın ve tarım arazilerinin korunması bütünüyle imkânsız hale gelmiştir. O kadar ki Mülkiyet hakkına getirilen bu sınırlama kamu yararından sayılamaz ve amaca uygun değildir. Öte yandan, Anayasanın 13. maddesi, temel hak ve hürriyetlerin, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceğini, ... bu sınırlamaların, … Ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağını” hükme bağlamıştır. Hukuk devletinin bir gereği olan “ölçülülük” ilkesi yasa koyucu için bağlayıcıdır. Bu ilke, Anayasa Mahkemesinin çeşitli kararlarında vurgulandığı gibi “elverişlilik”, “gereklilik” ve “orantılılık” ilkelerini içerir. “Elverişlilik”, getirilen kuralın ulaşılmak istenen amaç için elverişli olmasını, “gereklilik”, getirilen kuralın, ulaşılmak istenen amaç bakımından gerekli olmasını ve “orantılılık” ise, getirilen kural ile ulaşılmak istenen amaç arasında olması gereken ölçüyü ifade eder. (Anayasa Mahkemesinin 27.10.2011 tarihli 2010/71 esas, 2011/143 karar sayılı kararı.) Ölçülülük ilkesi nedeniyle Devlet, sınırlamadan beklenen kamu yararı ile bireyin hak ve özgürlükleri arasında adil bir dengeyi sağlamakla yükümlüdür. İtiraz konusu kural mülkiyet hakkını ölçüsüz şekilde sınırlandırdığı için Anayasanın 13. maddesine de aykırıdır.

Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatları bakımından da, “kamu yararı” geniş bir kavram olarak ele alınır. Ekonomik ve sosyal politikalarını uygulamak zorunda olan Devlete, bu konuda geniş bir takdir yetkisi bırakılmış olması, doğal ve anlaşılır olmakla beraber, kamu makamlarından beklenen; bu yetkinin, ölçülü, makul ve amacına uygun şekilde kullanılmasıdır. Örneğin Mahkeme, 22.09.1994 tarihli kararında Fransız makamlarının kamu yararı kavramını amacından saptırarak, bu yetkilerini kötüye kullandıklarını tespit etmiştir. Hentrich- Fransa’ya karşı davasında başvurucu bir miktar arsa satın almış ve bunun akabinde devlet makamları bu arazi üzerindeki şufa haklarını kullanmak istemişlerdir. Devlet tarafı söz konusu davadaki kamu yararının vergi kaçakçılığının önlenmesi olduğunu ileri sürmüştür. Mahkeme ilk olarak devlet tarafından şufa hakkının keyfî bir şekilde ve seçerek uygulanmasının yanı sıra öngörülebilirlikten uzak olduğu sonucuna varmıştır. Değerlendirmenin ardından Mahkeme başvurucunun seçilmiş bir mağdur olarak bireysel ve aşırı bir yük ile sıkıntıya sokulduğu sonucuna varmış ve bu tedbirlerin eğer başvurucuya aleyhinde alınan tedbirlere karşı etkili bir itiraz hakkı tanınmış olsaydı ki başvurucuya tanınmamıştır, meşru kabul edilebileceğine hükmetmiştir. Mülkiyet hakkının korunması ve kamu yararı arasında gözetilmesi gereken adil denge bu nedenle zarar görmüştür. AİHM ‘ne göre, kamu yararı çok geniş bir kavram olarak akit devletlerin takdirine bırakılmış olmakla beraber, somut olayda önalım hakkının şikâyetçiye karşı beklenmedik bir şekilde ve gelişigüzel kullanılmasının ayırımcılık olduğuna işaretle yapılan işlemin Sözleşmeye aykırı olduğunu belirtmiştir.

İkinci olarak 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 8/İ maddesinin ikinci fıkrasının ikinci cümlesinde “Tarımsal arazi, sınırdaş maliklerden birine satıldığı takdirde, diğer sınırdaş malikler önalım haklarını kullanamaz.” biçiminde yasaklayıcı hüküm getirmek suretiyle de tek bir sınırdaş malik lehine kanuni düzenlemeye gidilmiştir. Bu düzenleme de toplumun genel yararının gerekleri ve bireylerin temel haklarının gerekleri arasında adil bir dengeyi gözetmemektedir. Burada adil denge diğer sınırdaş tarımsal arazi maliklerinin bireysel ve aşırı yük altına sokulması nedeniyle bozulmuştur. Bu durum, mülkiyet hakkının kısıtlanmasında, hukuki olma, kamu yararını amaçlama ve demokratik bir toplumda gerekli olma koşullarına aykırıdır. Anılan fıkranın ikinci cümlesi yukarıda ayrıntılı olarak açıklanan gerekçelerle Anayasanın 13. ve 35. maddesi ile 90. maddesinin son fıkrasına aykırı olduğundan iptali gerekmektedir.

Son olarak, 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen 8/İ maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesinde Önalım hakkına sahip birden fazla sınırdaş tarımsal arazi malikinin bulunması hâlinde hâkim, tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş arazi malikine önalıma konu tarımsal arazinin mülkiyetinin devrine karar verir.” hükmüyle mülk sahibi veya diğer sınırdaş tarımsal arazi malikleri aleyhine bile sonuç doğuracak nitelikte bir düzenleme getirilmiştir. Bu düzenleme de toplumun genel yararının gerekleri ve bireylerin temel haklarının gerekleri arasında adil bir dengeyi gözetmemektedir. Burada da adil denge diğer sınırdaş tarımsal arazi maliklerinin bireysel ve aşırı yük altına sokulması nedeniyle bozulmuştur. Bu durum, mülkiyet hakkının kısıtlanmasında, hukuki olma, kamu yararını amaçlama ve demokratik bir toplumda gerekli olma koşullarına aykırıdır. Ayrıca bu düzenleme tarımsal bütünlük arz eden birden fazla sınırdaş arazi maliki bulunması halinde sorunun nasıl çözüleceği konusunda belirsizlik yaratmıştır. Buradan yıllarca sürecek hukuki ihtilafların varlığına yenilerinin ekleneceğini öngörmek mümkündür. Bu da yargı organlarının ağır iş yükü altında kalmalarına neden olacaktır. Anılan fıkranın son cümlesi yukarıda ayrıntılı olarak açıklanan gerekçelerle Anayasanın 13. ve 35. maddesi ile 90. maddesinin son fıkrasına aykırı olduğundan iptali gerekmektedir.

IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ

‘Yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüğü’ başlığı taşıyan madde ile

Yine 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere 8/İ maddesi eklenmiştir. Maddenin ikinci fıkrası uyarınca “Tarımsal arazilerin satılması hâlinde sınırdaş tarımsal arazi malikleri de önalım hakkına sahiptir. Tarımsal arazi, sınırdaş maliklerden birine satıldığı takdirde, diğer sınırdaş malikler önalım haklarını kullanamaz. Önalım hakkına sahip birden fazla sınırdaş tarımsal arazi malikinin bulunması hâlinde hâkim, tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş arazi malikine önalıma konu tarımsal arazinin mülkiyetinin devrine karar verir.” hükmü getirilmiştir. Bu düzenleme ve yasaklamalar, mülkiyet hakkını ihlal etmiş, mülk sahiplerini bireysel ve aşırı yük altına sokmuş ve toplumun genel yararının gerekleri ve bireylerin temel haklarının gerekleri arasında adil bir denge kurulması noktasında mülk sahipleri aleyhine sonuç doğurmuş ve bu denge mülk sahipleri aleyhine bozulmuştur. Bu düzenlemeyle mülkiyet hakkına getirilen sınırlamalar kamu yararı amacına uygun olmayıp orantısızdır. Bu hükmün uygulanması halinde yalnızca mülk sahipleri değil, sınırdaş arazi malikleri de zarara uğratılabilecek ve ellerindeki tarım arazilerini kaybedeceklerdir. Bunun sonucunda toprağın korunması, geliştirilmesi, tarım arazilerinin bölünmelerinin önlenmesi, tarımsal arazi ve yeter gelirli tarımsal arazilerin çevre öncelikli sürdürülebilir kalkınma ilkesine uygun olarak planlı kullanımını sağlanması imkânı ortadan kalkacaktır.

Anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın gereğidir. Anayasaya aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde sübjektif yararların üstünde, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.

Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan ve iptali istenen hükümlerin iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesine dava açılmıştır.

V. SONUÇ VE İSTEM

Yukarıda açıklanan gerekçelerle 15.05.2014 tarihli ve 29001 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan, 30.04.2014 tarihli ve 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun’un 5. maddesi ile 3/7/2005 tarihli ve 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununun 8. maddesinden sonra gelmek üzere eklenen

a) 8/A maddesinde yer alan “...Bakanlığın izni ile...” ibaresinin, Anayasanın 7. maddesinde yer alan yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine, 13.maddesine ve 35. maddesinde yer alan mülkiyet hakkına;

b) 8/İ maddesinin ikinci fıkrasının, Anayasanın 13. maddesine, 35. maddesinde düzenlenen mülkiyet hakkına, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin İnsan Hakları ve Ana Hürriyetleri Korumaya Dair Sözleşmeye Ek Protokolün 1. maddesinde belirtilen mülkiyet hakkının korunması ilkesine ve dolayısıyla da Anayasanın 90. maddesinin son fıkrasına,

Aykırı olduklarından esas bakımından iptallerine ve uygulanmaları halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, işbu dava sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”

II- YASA METİNLERİ

A- İptali İstenen Yasa Kuralları

5403 sayılı Kanun’un dava konusu kuralları da içeren 8/A ve 8/İ maddeleri şöyledir:

“Yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüğü

MADDE 8/A

İl ve ilçelerin yeter gelirli tarımsal arazi büyüklükleri bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak bu Kanuna ekli (1) sayılı listede belirlenmiştir. Tarımsal araziler bu Kanuna ekli (1) sayılı listede belirlenen yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin altında ifraz edilemez, bölünemez. Tarımsal arazilerin bu niteliği şerh konulmak üzere Bakanlık tarafından ilgili tapu müdürlüğüne bildirilir. Yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüklerinin hesaplanmasında, aynı kişiye ait ve Bakanlıkça aralarında ekonomik bütünlük bulunduğu tespit edilen tarım arazileri birlikte değerlendirilir. Yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımları Bakanlığın izni ile satılabilir. Bilimsel gelişmeler ve günün koşullarına göre bu Kanuna ekli (1) sayılı listede Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu kararı ile değişiklik yapılabilir.

Önalım hakkı

MADDE 8/İ

8/C maddesinin birinci fıkrasının (b) bendi uyarınca aile malları ortaklığı veya kazanç paylı aile malları ortaklığı kurulduğu takdirde, ortaklardan birinin payını üçüncü bir kişiye satması hâlinde, diğer ortaklar önalım hakkına sahiptir.

Önalım hakkının kullanılmasında Türk Medenî Kanunu hükümleri uygulanır.”

B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları

Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 7., 13., 35. ve 90. maddelerine dayanılmış, Anayasa’nın 44. maddesi ise ilgili görülmüştür.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri gereğince Serruh KALELİ, Alparslan ALTAN, Serdar ÖZGÜLDÜR, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Zehra Ayla PERKTAŞ, Recep KÖMÜRCÜ, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Cemal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, Zühtü ARSLAN, M. Emin KUZ ve Hasan Tahsin GÖKCAN’ın katılımlarıyla 16.7.2014 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin ise esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Ayhan KILIÇ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu yasa kuralları, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Kanun’un 5. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’a Eklenen 8/A Maddesinin Beşinci Cümlesinde Yer Alan “…Bakanlığın izni ile…” İbaresinin İncelenmesi

1- Anlam ve Kapsam

Tarım arazilerinin parçalanmasını önlenmeye ve ekonomik bir şekilde işletilebilmesini sağlamaya yönelik olarak 5403 sayılı Kanun çıkarılmıştır. Bu çerçevede 5403 sayılı Kanun’un 8. maddesiyle, Gıda, Tarım ve Hayvancılık Bakanlığına (Bakanlık), anılan Kanun’da belirtilen ölçülerden aşağı olmamak üzere bölge ve yörelerin toplumsal, ekonomik, ekolojik ve teknik özellikleri gözetilerek asgari tarımsal arazi büyüklüğü belirleme yetkisi verilmiştir. Maddeyle, tarım arazilerinin Bakanlıkça belirlenen büyüklüklerin altında ifraz edilmesi ve hisselendirilmesi yasaklanmıştır.

Tarımsal üretimi artırabilmek için parsellerin belli bir büyüklüğün altında olmamasının yanında tarımsal işletmelerin de yeterli büyüklükte bulunması gerekir.

Kanunla yapılan değişikliklerden önce Türk Medeni Kanunu’nda (TMK) tarımsal işletmelerin parçalanmasını engellemeye yönelik çeşitli hükümlere yer verilmiş, bu bağlamda, tarımsal işletmeler yönünden mirasın paylaşımında geçerli olan aynen taksim ve eşitlik prensibinden sapılmış ve tarım işletmesinin sadece mirasçılardan birine tahsisi öngörülmüştür. Ancak bu hükümlerin emredici nitelikte olmaması ve rızai taksime karşı herhangi bir önlem öngörülmemesi nedeniyle istenen sonuç elde edilememiştir. Bu nedenle 5403 sayılı Kanunla TMK’nın miras hukukuna ilişkin hükümlerinde değişiklikler yapılması ihtiyacı doğmuştur.

Bu kapsamda, yeter gelirli tarımsal işletmelerin bir mirasçıya tahsis sisteminden vazgeçilerek tek bir mirasçıya devri sistemine geçilmesi benimsenmiş, bu suretle, tarımsal işletmelerin parçalanmasının önlenmesinin yanında bir çiftçinin geçimini idame edecek büyüklükte olması da temin edilmeye çalışılmıştır.

5403 sayılı Kanun’un dava konusu kuralı da içeren 8/A maddesinde, yeter gelirli tarımsal arazi büyüklükleri düzenlenmektedir. Anılan Kanun’un tanımlar başlıklı 3. maddesinde, yeter gelirli tarımsal arazi büyüklüğü, “bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak il ve ilçelerin ekli (1) sayılı listede belirlenen yeter gelirli tarımsal arazi büyüklükleri” biçiminde tanımlanmaktadır. Kuralda her ne kadar “tarımsal arazi” kavramı kullanılmış ise de bundan kastedilenin tarımsal işletme olduğu anlaşılmaktadır.

İl ve ilçelerin yeter gelirli tarımsal arazi büyüklükleri bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak 5403 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı listede gösterilmektedir. Kanun’un 8. maddesinin ikinci cümlesiyle, tarımsal arazilerin (1) sayılı listede belirlenen yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüklerinin altında ifraz edilmesi ve bölünmesi yasaklanmaktadır. Maddenin dördüncü cümlesiyle, bu Kanun’a ekli (1) sayılı listede belirtilen büyüklüklerden daha küçük olmamak kaydıyla, yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüklerini tespit etme yetkisi Bakanlığa verilmekte, Bakanlığın, yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüklerini hesaplarken, aynı kişiye ait ve aralarında ekonomik bütünlük bulunduğu tespit edilen tarım arazilerini (parsellerini) birlikte değerlendirmesi öngörülmektedir.

5403 sayılı Kanun’un 8/A maddesinin dava konusu ibareyi de içeren beşinci cümlesiyle, yeter gelirli tarımsal arazilerin (işletmelerin) bölünemeyeceği ve ifraz edilemeyeceği kuralına bir istisna getirilerek, yeter gelirli tarımsal arazilerin (işletmelerin) ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının satışı mümkün hâle getirilmiştir. Ancak dava konusu ibareyle bunların satışı, Bakanlığın iznine bağlı kılınmıştır.

Tarımsal işletmenin ekonomik bütünlüğe sahip olması, işletmeyi oluşturan taşınır ve taşınmaz mallar arasında fonksiyonel bir birlik ve bağlılığın bulunmasını gerektirmektedir. Ekonomik bütünlük, tarım parselleri arasında fiziki bütünlük bulunmasını zorunlu kılmamaktadır. Bu itibarla bir işletmenin birbirinden kopuk birden fazla araziden oluşması da mümkündür. İşletmeyi oluşturan arazi, bina ve diğer yapılar ile alet ve makineler aynı kişi tarafından ortak bir merkezden yönetilebildiği takdirde bu malların ekonomik bütünlük arz ettiği kabul edilir.

2- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

Dava dilekçesinde, Bakanlığa tanınan, yeter gelirli tarımsal arazilerin ekonomik bütünlük arz etmeyen kısımlarının satışına izin verme yetkisinin sınırlarının Kanun’da belirlenmediği, Bakanlığın bu yetkisini hangi koşullarda kullanacağının genel çerçevesinin kanunla belirlenmemesinin yasama yetkisinin devri anlamına geldiği, sınırları belli olmayan takdir yetkisiyle taşınmaz satışının izne bağlanmasının mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahale niteliği taşıdığı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 7., 13. ve 35. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesine göre, ilgisi nedeniyle dava konusu kural Anayasa’nın 44. maddesi yönünden de incelenmiştir.

a- Anayasa’nın 7. Maddesi Yönünden İnceleme

Anayasa’nın 7. maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmektedir. Yasama yetkisinin Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olması ve bu yetkinin devredilememesi, kuvvetler ayrılığı ilkesinin bir gereğidir. Bu hükme yer veren Anayasa’nın 7. maddesinin gerekçesinde yasama yetkisinin parlamentoya ait olması “demokrasi rejimini benimseyen siyasi rejimlerde kaçınılmaz bir durum” olarak nitelendirilmiştir.

Madde gerekçesinden de anlaşılacağı üzere, yasama yetkisinin devredilemezliği esasen kanun koyma yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir. Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan, kanun yapma yetkisinin devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin genelliği ilkesi uyarınca, bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.

Yürütme organının bir konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte, Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturabilmektedir. Zira aksi takdirde, Anayasa’da, bazı hususların kanunla düzenleneceğinin açıkça zikredilmiş olmasının bir anlamı kalmamaktadır. Bu nedenle, Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlemesini öngördüğü konularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.

Tarım arazilerinin satışının Bakanlık iznine bağlanmasının mülkiyet hakkına ilişkin olduğu açıktır. Mülkiyet hakkı, Anayasa’nın 35. maddesinde düzenlenen kişi haklarındandır. Temel hak ve özgürlüklere ilişkin düzenlemelerin (sınırlamaların) kanunla yapılması gerektiği Anayasa’nın 13. maddesinde belirtildiği gibi 35. maddesinde de mülkiyet hakkının kamu yararı amacıyla kanunla sınırlanabileceği ifade edilmiştir. Dolayısıyla yukarıda yapılan anlatımlar uyarınca, mülkiyet hakkına ilişkin olarak idareye yetki tanınması durumunda, Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilmeyen hususlardan farklı olarak, sadece genel hatlarıyla idarenin yetkili olduğundan söz edilmesi yeterli olmayıp, idarenin yetkisinin sınırlarının ve genel çerçevesinin kanunla düzenlenmesi gerekmektedir.

Yeter gelirli tarımsal arazinin neyi ifade ettiği, 5403 sayılı Kanun’un 3. maddesinde tanımlanmak suretiyle açıklanmış ve bunların büyüklükleri bölge farklılıkları göz önünde bulundurularak il ve ilçeler bazında bu Kanun’a ekli (1) sayılı listede açıkça gösterilmiştir. 8/A maddesinin dördüncü cümlesiyle de Kanun’a ekli (1) sayılı listede belirtilen büyüklüklerden daha küçük olmamak kaydıyla, yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüklerini tespit etme yetkisi Bakanlığa verilmiş, Bakanlığın, yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüklerini hesaplarken, aynı kişiye ait ve aralarında ekonomik bütünlük bulunduğu tespit edilen tarım arazilerini (parsellerini) birlikte değerlendirmesi öngörülmüştür.

Bakanlığın yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüğünü ne şekilde tespit edeceğinin genel çerçevesi kanunla belirlendiği açıktır. Bu tespit yapılırken gözönünde tutulacak unsurlardan biri de tarımsal araziler (parseller) arasında ekonomik bütünlük bulunup bulunmadığıdır. Dava konusu kuralda da, bu şekilde tarımsal işletmeyle ekonomik bütünlük oluşturmayan arazilerin Bakanlık izniyle satılmasına imkân tanınmaktadır. Tarımsal araziler arasında ekonomik bütünlük bulunup bulunmadığı tamamen tarım tekniğine ilişkin bir husus olup her somut olayın koşullarına göre gerekli önlemleri alabilmesi için idareye takdir yetkisi tanınması yasama yetkisinin devri olarak görülemez.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 7. maddesine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

b- Anayasa’nın 13., 35. ve 44. Maddeleri Yönünden İnceleme

Anayasa’nın 35. maddesinin birinci fıkrasında, “Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.” denilmek suretiyle mülkiyet hakkı güvenceye bağlanmıştır. Mülkiyet hakkı, kişiye başkasının hakkına zarar vermemek ve kanunların koyduğu sınırlamalara uymak koşuluyla, sahibi olduğu şeyi dilediği gibi kullanma, ürünlerinden yararlanma ve tasarruf olanağı veren bir haktır.

Anayasa’nın 35. maddesinde mülkiyet hakkı sınırsız bir hak olarak düzenlenmemiş, kamu yararı amacıyla ve kanunla sınırlandırılabileceği öngörülmüştür. Ayrıca, mülkiyet hakkının kullanılmasının toplum yararına aykırı olamayacağı da belirtilmiştir.

Anayasa’nın 44. maddesinin birinci fıkrasında, “Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla kaybedilmesini önlemek … amacıyla gerekli tedbirleri alır. Kanun, bu amaçla, değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre toprağın genişliğini tespit edebilir.” denilmektedir. Anayasa’nın bu hükmüyle Devlete, tarım topraklarının korunması ve geliştirilmesi ödevi yüklenmiş ve bu amaçla, tarım arazilerini gruplandırma ve bunların büyüklüğünü belirleme yetkisi tanınmıştır. Anayasa’nın 44. maddesiyle Devlete yüklenen ödev kapsamında, tarım topraklarının iyileştirilmesi ve korunması amacıyla mülkiyet hakkına müdahalede bulunulması mümkündür.

Kanun koyucu, tarım arazilerinin korunması ve geliştirilmesini sağlamak amacıyla 5403 sayılı Kanun’u kabul etmiştir. Anılan Kanun’da ve TMK’da yer alan hükümlerin tarım topraklarının miras ve satış yoluyla parçalanmasını engellemede yetersiz kalması nedeniyle 6537 sayılı Kanun’la gerek TMK’da gerekse 5403 sayılı Kanun’da çeşitli değişiklikler yapılmıştır. Bu kapsamda, tarımsal işletmelerin yeter gelirli olması öngörülerek bunların bir çiftçinin geçimini idame edecek büyüklükte olması temin edilmeye çalışılmıştır. Yeter gelirli tarımsal arazi (işletme) büyüklüğünü belirleme yetkisi, 5403 sayılı Kanun’a ekli (1) sayılı listede belirtilen ölçülerden aşağı olmamak üzere Bakanlığa verilmiş ve bunların bölünmesi ya da ifrazı yasaklanmıştır.

5403 sayılı Kanun’un 8/A maddesinin dava konusu ibareyi de içeren beşinci cümlesiyle, yeter gelirli tarımsal arazilerin (işletmelerin) bölünemeyeceği ve ifraz edilemeyeceği kuralına bir istisna getirilerek, yeter gelirli tarımsal arazilerin (işletmelerin) ekonomik bütünlüğe sahip olmayan kısımlarının (parsellerinin) satışı mümkün hale getirilmiş, ancak bunların satışı, itiraz konusu ibareyle Bakanlığın iznine bağlı kılınmıştır.

Tarım arazileri için asgari büyüklükler belirlenmesinin ve tarım arazilerinin belirlenen asgari büyüklükler altında ifrazının ve bölünmesinin yasaklanmasının mülkiyet hakkına müdahale niteliği taşıdığı açıktır. Bu müdahalenin, Anayasa’nın 44. maddesiyle Devlete yüklenen tarım arazilerinin korunması ve geliştirilmesi amacına dayandığı anlaşılmaktadır.

Bununla birlikte Anayasa’nın 44. maddesiyle Devlete yüklenen ödevin yerine getirilmesi amacıyla mülkiyet hakkına yönelik müdahaleler (sınırlamalar), Anayasa’nın 13. maddesi uyarınca, demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz. Anayasa’nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Ölçülülük, aynı zamanda yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya elverişli olmasını, amaç ve aracın ölçülü bir oranı kapsamasını ve sınırlayıcı önlemin demokratik toplum düzeni bakımından zorunluluk taşımasını da içeren bir ilkedir.

Kanun koyucu, tarım arazilerinin bölünmesini engellemek amacıyla çiftçinin taşınmaz mülkiyetinden doğan tasarruf hakkı arasında denge gözeterek, tarım arazilerinin (işletmelerinin) ekonomik bütünlük oluşturmayan kısımlarının satışını mümkün kılmıştır. Bu durum, kamu yararıyla bireysel yarar arasında denge kurma çabasının bir sonucudur.

Kuralda, tarım arazilerinin (işletmelerinin) satılmak istenen kısımlarının ekonomik bütünlük oluşturup oluşturmadığının tespiti amacıyla, bunların satışı Bakanlık iznine bağlı kılınmıştır. Bakanlığın yetkisi, satılmak istenen kısımların tarımsal işletmeyle ekonomik bütünlük oluşturup oluşturmadığını tespit etmekle sınırlı olup Bakanlık, ekonomik bütünlük oluşturmayan arazi parçalarının satışına izin vermekle yükümlüdür. Bakanlığın izin işlemine karşı yargı yolu açık olup keyfi bir biçimde yetkisini kötüye kullanması durumunda işlemin idari yargı yerlerince iptal edilebileceği tabiidir. Bu nedenle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin ölçüsüz olduğundan söz edilemez.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 13., 35. ve 44. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

B- Kanun’un 5. Maddesiyle 5403 Sayılı Kanun’a Eklenen 8/İ Maddesinin İkinci Fıkrasının İncelenmesi

Dava dilekçesinde, TMK’da yer alan önalım hakkının araya yabancıların girmesini engellemek amacıyla sadece müşterek maliklere tanınmış olduğu, dava konusu kuralda ise sınırdaş arazi maliklerine de önalım hakkı tanınarak paydaş sayısının azaltılması yerine artırılmasına imkan tanındığı, bu durumun önalım hakkının varlık amacıyla bağdaşmadığı, ayrıca kuralın, küçük çiftçileri, mülklerini büyük çiftçilere devretmek mecburiyetinde bıraktığı, bu durumun mülkiyet hakkına ölçüsüz müdahale niteliği taşıdığı, tarımsal arazinin sınırdaş maliklerden birine satılması durumunda diğer sınırdaş maliklerin önalım hakkından mahrum bırakılmasının kamu yararı amacıyla bağdaşmadığı gibi demokratik toplum gereklerine de uygun düşmediği, önalım hakkının birden fazla sınırdaş malik tarafından kullanılması durumunda arazi mülkiyetinin dava konusu kural uyarınca hakim tarafından tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş malike devredilmesi imkanının tanınmasının mülk sahibi ile diğer sınırdaş malikler aleyhine sonuç doğuracağı belirtilerek kuralın, Anayasa’nın 13., 35. ve 90. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

5403 sayılı Kanun’un 8/İ maddesinin dava konusu ikinci fıkrasıyla tarımsal arazilerin satılması hâlinde sınırdaş tarımsal arazi maliklerine önalım hakkı tanınmaktadır. Kuralda, tarımsal arazinin satılmasından söz edilmiş olup hissenin satılması ifadesine yer verilmediğinden, önalım hakkının sadece arazinin (parselin) bütünüyle satılması hâlinde mevcut olduğu, tarım parselinin hissesinin bir bölümünün satılması durumunda geçerli olmadığı sonucuna ulaşılmaktadır.

Önalım hakkı, malikin malını bir üçüncü kişiye satması halinde hak sahibine, tek taraflı bir beyanla o malın alıcısı olma yetkisini veren yenilik doğuran bir haktır. TMK hükümlerine göre, müşterek mülkiyette, paydaşlardan birinin hissesini diğer paydaşlar dışındaki üçüncü bir kişiye satması durumunda, diğer paydaşların, kanunda öngörülen sürede dava açmak ve hâkimin belirlediği süre içinde satış bedeli ile alıcıya düşen tapu giderini ödemek suretiyle satılan hisseyi devralma hakları bulunmaktadır.

Müşterek maliklere önalım hakkı tanınmasının amacı, paylı mülkiyet beraberliğine yabancıların girmesini engellemek, paydaşlar arasında işletme bakımından devamlı anlaşmazlık yaratması nedeniyle kullanışlı olmayan paylı mülkiyet ilişkisinin belirli bir müddet sonra ortadan kalkmasını sağlamak ve arazinin küçülmesini önlemektir.

Önalım hakkının, müşterek malikin hissesini dilediği kişiye satmasını engellemesi nedeniyle bir mülkiyet kısıtlaması niteliğinde olduğu açıktır. Ancak yukarıda belirtilen ve kamu yararına dönük olduğu açık olan amaçlarla, birçok ülkede müşterek maliklere önalım hakkı tanınmaktadır.

Dava konusu kuralda, müşterek malik konumunda bulunmayan sınırdaş tarımsal arazi malikine de önalım hakkı tanınmaktadır. Maddenin gerekçesinden, amacın, tarımsal arazilerin (işletmelerin) büyümesini sağlamak olduğu anlaşılmaktadır.

Anayasa’da önalım hakkını müşterek mülkiyete münhasır kılan herhangi bir hüküm bulunmadığından kanun koyucu, meşru bir amaç gözetmek ve Anayasa’nın 13. maddesinde belirtilen ilkelere uymak kaydıyla, başka hukuksal ilişki biçimlerinde de taraflara önalım hakkı tanıyabilir.

Anayasa’nın 44. maddesiyle Devlete, tarım topraklarının korunması ve geliştirilmesi ödevi yüklenmiş ve bu amaçla, tarımsal arazileri gruplandırma ve bunların büyüklüğünü belirleme yetkisi tanınmıştır.

Tarımsal açıdan gelişmiş ülkelerde yıllara göre tarımsal işletmelerin sayısı azalıp büyüklükleri artarken, ülkemizdeki süreç bunun tam tersi bir şekilde işlemekte, tarımsal işletme sayısı artarken büyüklükleri azalmaktadır. Modern ülkelerde olduğu üzere tarımsal işletmelerin büyümesinin sağlanması yolunda düzenleme yapılmasının kamu yararına aykırı bir yönü olmadığı gibi Anayasa’nın 44. maddesiyle Devlete yüklenen ödevle de uyumludur. Bu itibarla, tarımsal arazilerin satışında, sınırdaş tarımsal arazi malikleri lehine önalım hakkı getirilmek suretiyle mülkiyet hakkına yapılan müdahalenin meşru bir amaca dayandığı anlaşılmaktadır.

Öte yandan dava konusu kuralı içeren 8/A maddesinin son fıkrasıyla atıf yapılan TMK hükümleri uyarınca, önalım hakkını kullanan sınırdaş parsel maliki, satışın tarafları arasında akdedilen sözleşmede (resmi satış senedinde) gösterilen bedeli satıcıya ödemek zorundadır. Dolayısıyla taşınmaz, malikin amaçladığı kişinin dışındaki birine satılmakta ise de malikin maddi yönden herhangi bir kaybı söz konusu olmadığından menfaatinin gözetilmediği ve dolayısıyla mülkiyet hakkına ölçüsüz bir şekilde müdahalede bulunulduğu söylenemez.

Malikin, mülkünü dilediği kişiye satabilmesi, Anayasa’nın 35. maddesinde güvenceye bağlanan mülkiyet hakkının bir gereğidir. Dava konusu kural, tarım arazilerinin büyütülmesini sağlamak amacıyla malikin bu serbestîsini, sınırdaş parsel maliklerine önalım hakkı tanımak suretiyle sınırlamıştır. Buna karşılık, kanun koyucu, taşınmazın sınırdaş maliklerden birine satılması durumunda, satış yapılacak sınırdaşı seçmesi hususunda maliki tamamen serbest bırakmak suretiyle kamu yararı ile malikin kişisel yararı arasında makul bir denge kurmaya çalışmıştır. Kanun koyucu bir yandan, malikin mülkünü dilediği kişiye satma yetkisini sınırlarken diğer taraftan bu kısıtlamayı, taşınmazın sınırdaş malikler dışındakilere satılması durumuna münhasır kılarak orantı kurmuştur.

Kanun koyucu, önalım hakkının birden fazla sınırdaş malik tarafından kullanılması durumunda arazinin mülkiyetinin kime devredileceğini belirleme yetkisini hâkime bırakmakla birlikte, bu konuda hâkimi tamamen serbest bırakmamış, taşınmazın tarımsal bütünlük arz eden sınırdaş taşınmaz malikine devrine karar vermekle yükümlü kılmıştır. Dolayısıyla bu davada hâkimin yapacağı inceleme, taşınmazın hangi sınırdaş araziyle ekonomik bütünlük oluşturduğunun tespitinden ibarettir. Hâkimin, taşınmazı, ekonomik bütünlük oluşturan sınırdaş taşınmaz malikine devrine karar vermesinin mülk sahibi aleyhine sonuç doğuracağı söylenemez.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu kural Anayasa’nın 13. ve 35. maddelerine aykırı değildir. İptal isteminin reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 90. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

30.4.2014 günlü, 6537 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 5. maddesiyle, 3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu’na eklenen;

A- 8/A maddesinin beşinci cümlesinde yer alan “...Bakanlığın izni ile...” ibaresine,

B- 8/İ maddesinin ikinci fıkrasına,

yönelik iptal istemleri, 30.10.2014 günlü, E.2014/133, K.2014/165 sayılı kararla reddedildiğinden, bu fıkra ve ibareye ilişkin yürürlüğün durdurulması istemlerinin REDDİNE, 30.10.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

VI- SONUÇ

A- 8/A maddesinin beşinci cümlesinde yer alan “...Bakanlığın izni ile...” ibaresinin,

B- 8/İ maddesinin ikinci fıkrasının,

Anayasa’ya aykırı olmadıklarına ve iptal istemlerinin REDDİNE, 30.10.2014 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.

Anayasa Mahkemesinin 30/10/2014 Tarihli ve E: 2014/133, K: 2014/165 Sayılı Kararı